化工園區(qū)的規(guī)劃編制體系分析
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發(fā)布日期：[2020-12-01]
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經(jīng)過多年的發(fā)展，我國化工園區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了萌芽階段、發(fā)展壯大階段、優(yōu)化發(fā)展階段和提質(zhì)發(fā)展階段。目前，全國共有化工園區(qū)676家，園區(qū)間的建設(shè)與管理水平參差不齊，尚有60%以上產(chǎn)值低于100億元的小型園區(qū)處于建設(shè)發(fā)展的初級(jí)階段。部分園區(qū)存在布局規(guī)劃不合理、規(guī)劃體系不明、法定規(guī)劃缺失等問題，造成園區(qū)發(fā)展的不規(guī)范現(xiàn)狀。因此，梳理和完善化工園區(qū)的規(guī)劃編制體系十分重要。一、合理構(gòu)架化工園區(qū)的規(guī)劃體系
合理架構(gòu)的化工園區(qū)規(guī)劃編制體系，將對優(yōu)化資源配置、合理組織空間，確保化工區(qū)與城市協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展起到引領(lǐng)作用，能為化工園區(qū)管理者做出的各項(xiàng)決策提供支撐保障。2020年11月該體系是依據(jù)我國現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層次的法定規(guī)劃體系為基準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)行的行政管理體制，為保障實(shí)施的合法性及投資企業(yè)的合法地位，化工園區(qū)的規(guī)劃仍需基于現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，其核心思想是以城鄉(xiāng)規(guī)劃(空間規(guī)劃)為基礎(chǔ)來保障法定規(guī)劃地位，通過各類專項(xiàng)規(guī)劃來協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃物質(zhì)空間的沖突，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃“定目標(biāo)”、土地利用規(guī)劃“定指標(biāo)”、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“定底線”的多規(guī)合一。
化工園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制的依據(jù)是所在城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，是地方政府依據(jù)國家的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策對本地區(qū)提出的業(yè)態(tài)發(fā)展愿景的體現(xiàn)，是化工園區(qū)確定發(fā)展思路、發(fā)展目標(biāo)、指標(biāo)體系的重要依據(jù)。通過此項(xiàng)規(guī)劃可明確化工園區(qū)的細(xì)分定位、主導(dǎo)產(chǎn)品、負(fù)面清單和經(jīng)濟(jì)效益，內(nèi)容包括規(guī)劃石化產(chǎn)品的方案及規(guī)模，所需原料、水、電、汽等公用工程資源的品種及規(guī)模，對所在區(qū)域的交通、環(huán)境的影響等。化工園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃是化工園區(qū)總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃環(huán)評及其他專項(xiàng)規(guī)劃的編制依據(jù)，也是化工園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄的指導(dǎo)性文件。編制化工園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)認(rèn)真分析所在地區(qū)現(xiàn)有各類資源情況及承載能力(土地、環(huán)境、能源、原料等)以及交通、物流等基礎(chǔ)設(shè)施條件，充分考慮規(guī)劃石化產(chǎn)品的市場容量，合理確定發(fā)展規(guī)模，制定出符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)、符合市場需求的具有較好的經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)品鏈條。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃還需結(jié)合所在城市的總體規(guī)劃、自然條件等情況，對所需配套的重大交通基礎(chǔ)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施如熱電廠、變電站、污水處理廠等做出初步安排。
三、化工園區(qū)的總體規(guī)劃化
工園區(qū)作為城市的新型功能區(qū)，其總體規(guī)劃在現(xiàn)行規(guī)劃編制體系中應(yīng)隸屬于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中的分區(qū)規(guī)劃，肩負(fù)著有效銜接城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的使命，向上是對城市總體規(guī)劃成果的深化和轉(zhuǎn)化，向下則是控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制的依據(jù)。化工園區(qū)總體規(guī)劃是法定規(guī)劃，一般納入所在城市的總體規(guī)劃一并報(bào)批。化工園區(qū)總體規(guī)劃是在園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出的發(fā)展思路指導(dǎo)下，對化工園區(qū)內(nèi)物質(zhì)空間進(jìn)行功能、規(guī)模、性質(zhì)的排定，并與化工園區(qū)外部的城市綜合交通、基礎(chǔ)設(shè)施、安全防災(zāi)等各個(gè)方面協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。總體規(guī)劃成果是各相關(guān)主管部門博弈、協(xié)調(diào)后的結(jié)果，既反映了化工園區(qū)快速發(fā)展的需求，也關(guān)注了功能結(jié)構(gòu)的合理、資源布局的均衡和空間發(fā)展的有序。化工園區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中對于入園企業(yè)及區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施配套、公用工程項(xiàng)目的規(guī)劃管理都將依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃執(zhí)行。現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》背景下控制性詳細(xì)規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)必須嚴(yán)格執(zhí)行，是不能輕易調(diào)整的。為了確保控制性詳細(xì)規(guī)劃的可操作性，化工園區(qū)總體規(guī)劃這一銜接性次區(qū)域規(guī)劃的作用更加凸顯，編制工作應(yīng)包含發(fā)展戰(zhàn)略、空間規(guī)劃和分區(qū)圖則的綜合成果，體現(xiàn)具有剛性和彈性雙重屬性的合理控制要求。在編制過程中，化工園區(qū)總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃良好銜接。化工園區(qū)的總體規(guī)劃在符合城市總體規(guī)劃的同時(shí)，必須符合相同的規(guī)劃年限的土地利用總體規(guī)劃，即相同規(guī)劃期內(nèi)化工園區(qū)的用地邊界既要與城市總體規(guī)劃中城鎮(zhèn)增長邊界一致，也要與土地利用總體規(guī)劃中建設(shè)用地控制邊界一致。
四、化工園區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃化
工園區(qū)依據(jù)總體規(guī)劃提出的各項(xiàng)目標(biāo)、指標(biāo)分解落在相應(yīng)的規(guī)劃空間中，賦予土地以一定的屬性。經(jīng)批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃是開展各項(xiàng)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的法定規(guī)劃，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門對所有建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃管理、核發(fā)行政許可(建設(shè)工程用地許可和建設(shè)工程規(guī)劃許可)的法律依據(jù)，對化工園區(qū)開發(fā)建設(shè)的合法性具有不可替代的意義。控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制涉及國土、水利、交通、能源、環(huán)保、消防、安全、公共管廊等各類專項(xiàng)規(guī)劃，需對專項(xiàng)規(guī)劃提出的各類用地需求一一落實(shí)，科學(xué)安排土地利用，提出每一地塊的開發(fā)強(qiáng)度，專家采集。提出容積率、建筑密度、綠地率、建筑高度、六線退讓等各類控制指標(biāo)。控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施細(xì)則中地塊的控制性指標(biāo)，是土地掛牌出讓時(shí)的剛性約束指標(biāo)。需要特別指出的是，雖然有產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的引導(dǎo)，但石化產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈延伸取決于市場與企業(yè)的抉擇，故化工園區(qū)的招商項(xiàng)目存在一定的不確定性，因此在面向市場的發(fā)展過程中，控制性詳細(xì)規(guī)劃的用地控制應(yīng)提供的是一種將市場的可能性落實(shí)于空間地域上的框架，即要留有足夠的彈性，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套的重要基礎(chǔ)設(shè)施如污水處理廠、熱電廠、消防站、固體廢物處置、危險(xiǎn)化學(xué)品停車場等要留有充分的余地，并在規(guī)劃管理過程中嚴(yán)格控制。
五、化工園區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃化工園區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃
包括總圖運(yùn)輸(綜合交通)規(guī)劃、給排水規(guī)劃、供電工程規(guī)劃、電信工程規(guī)劃、供熱工程規(guī)劃、公共管廊規(guī)劃、消防規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，涉及岸線利用的還應(yīng)有港口規(guī)劃。這些規(guī)劃都不是法定規(guī)劃，但都涉及空間規(guī)劃，需要在進(jìn)行空間組織時(shí)，滿足各專項(xiàng)規(guī)劃提出的用地需求。因此，在總體規(guī)劃編制階段，應(yīng)依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出的發(fā)展思路、發(fā)展目標(biāo)，各類專項(xiàng)規(guī)劃提出的總體要求，遵循六個(gè)“一體化”的建設(shè)發(fā)展理念對化工園區(qū)各類基礎(chǔ)設(shè)施及公用工程的規(guī)模、用地做出總體部署；在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制階段需結(jié)合各類專項(xiàng)規(guī)劃提出的具體需求逐一確定核實(shí)用地規(guī)模，并明確規(guī)劃條件。化工園區(qū)內(nèi)入園企業(yè)生產(chǎn)過程中所涉及的原料、中間產(chǎn)品、副產(chǎn)品和廢棄物絕大多都具有易燃、易爆、有毒、有害、腐蝕的特性，這些具有潛在危險(xiǎn)的特性決定了化工園區(qū)與普通工業(yè)園區(qū)相比，化工園區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃有其特有的規(guī)劃理念和手法，如：綜合交通規(guī)劃的交通組織中要遵循石化產(chǎn)業(yè)人流、物流的集散特點(diǎn)，要提前考慮化工園區(qū)的封閉管理，危險(xiǎn)化學(xué)品車輛的停放、清洗等；電力規(guī)劃中架空的電力線路盡量不緊臨產(chǎn)業(yè)用地；公共管廊規(guī)劃需根據(jù)化工園區(qū)滾動(dòng)發(fā)展的需求適度超前的布局公共管廊系統(tǒng)；供熱規(guī)劃應(yīng)充分分析平衡入園企業(yè)可能的用汽需求，合理確定供汽的壓力等級(jí)等。
六、多規(guī)合一的意義
許多城市之前的總體規(guī)劃沒有考慮到化工園區(qū)的發(fā)展，因而存在相當(dāng)數(shù)量的化工園區(qū)在設(shè)立之初的選址很難完全符合當(dāng)?shù)氐某鞘锌傮w規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，常遭遇“建設(shè)項(xiàng)目等規(guī)劃調(diào)整”的尷尬，嚴(yán)重制約化工園區(qū)的健康發(fā)展。生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)質(zhì)上是一個(gè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全的底線，而區(qū)域資源環(huán)境承載約束的是化工園區(qū)開發(fā)建設(shè)的天花板，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和總體規(guī)劃必須嚴(yán)格遵守。住建部發(fā)文推行城鄉(xiāng)多規(guī)合一，國土資源部也在進(jìn)行永久性基本農(nóng)田的劃定工作。因此，在總體規(guī)劃方面還存在問題的化工園區(qū)應(yīng)抓緊機(jī)遇盡快與所在城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃部門協(xié)調(diào)對接，使化工園區(qū)總體規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃的修編；同時(shí)與所在城市的國土部門落實(shí)將永久基本農(nóng)田的邊界劃定在化工園區(qū)的建設(shè)范圍以外。要實(shí)現(xiàn)化工園區(qū)規(guī)劃編制體系的多規(guī)合一，在總體規(guī)劃編制過程中要體現(xiàn)化工園區(qū)作為城市新型功能區(qū)的精簡、高效的特征，從規(guī)劃組織階段就改變“規(guī)劃分治”的亂象，建立多規(guī)聯(lián)動(dòng)的規(guī)劃編制組織模式，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的委托、編制、咨詢、協(xié)商、實(shí)施等環(huán)節(jié)。
化工園區(qū)作為城市的特殊功能區(qū)，面對的是一個(gè)由國際國內(nèi)市場推動(dòng)的、不斷變化生長的外部環(huán)境。通過合理、高效的規(guī)劃編制體系來引導(dǎo)、服務(wù)好入園企業(yè)，通過堅(jiān)守底線而靈活的規(guī)劃實(shí)施統(tǒng)籌、實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展，通過良好的運(yùn)行機(jī)制將規(guī)劃轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的競爭力是化工園區(qū)存在的意義。